浅议空域物权立法

　　兰玲张静
　　摘要：2018年民航空管工作会议强调民航发展，空管先行，实现安全空管、效率空管、智慧空管、协同空管的四强空管目标，以满足人民日益增长的美好生活的需要，推动航空经济高质量发展。四强空管目标的实现要以空域物权着陆为前提，空域物权明确才是现代化空管体系的根本关键。
　　关键词：四强空管；空域物权；立法
　　安全空管提出要确立行业和地方空管的管理事权，进而提升行业治理体系和促使其能力现代化；协同空管提出要达到军地空管、航司、机场等之间的相互协同运作，明确要增进与民航局机关、地区管理局和监管局之间的政策沟通，促进机场及航空公司等单位的信息沟通，加强空管系统内部的运行沟通等。因此解决空域管理的根本症结空域所有权问题是个绕不开的话题。
　　一、空域是物的法律依据
　　（一）空域及其所有权归属
　　1。关于空域的涵义
　　空域是航空活动的主要场域，无论多边国际航空公约还是双边航空协定还是某个国家的国内航空法，都以空域的利用权利为基点，区别在于多边与双边国际航空机制以航权为主，国内航空法以公众对领空内空域利用规则为主。
　　一般来说，航空界会把空域概括为一个空间区域，如《低空空域使用管理规定（试行）（征求意见稿）》第6条把低空空域定义为以地面为界，全国范围内真高1000米（含）以下区域。《民用航空使用空域办法》规定的空域是国家资源不是空域的定义，因为无法区别空域与其他国家资源，因此我国对空域并无立法上的定义。
　　国际常设法院在1933年东格陵兰岛案中指出，空域是其地理上的意义，而空域作为一个物理空间，有必要在法律上明确它的界限。由于空域是航空器活动的场域，从航空法角度说，空域范围应当以航空器理论上能够安全飞行的空气空间为限，而不是将全部空气空间作为空域范围。所以空域的物理空间满足两个要求：一是能够提供航空器飞行的足够场域，二是飞行在空间上是安全的。航空法意义上的空域应当是指航空器能够依据法律法规和操作规程安全飞行的空气空间。
　　2。我国空白的空域所有权归属
　　对于空间的权利意识是来源自物权法的，目前我国学者在物权人对于空间权利的需求的基础上展开了基于物权法的空域权研究和探讨。我国空域的所有权归属问题一直没有法律条文。2007年3月人大十届五次会议通过的《物权法》也没有具体规定，只在第五条物权的种类和内容，由法律规定，第四十六条矿藏、水流、海域属于国家所有，再无其他相似内容。同属领土的领空或空域是物吗？是否应该有物权？随着对空管改革呼声的日益高涨，民间和政府都在谋求对空域权利的规制，从而为解决诸如航班延误、通用航空发展客观限制等架构基础性制度。
　　3。有关空域所有权归属的法律条款
　　国际公法理论将定居的居民、明确的领土、政府和主权这四个方面作为一个国家的四要素。《国际民用航空公约》第一条主权缔约各国承认每一国对其领土之上的空气空间享有完全的和排他的主权。主权主要包括统治权、独立权、自保权，领土主权是国家主权的重要方面，主要包括领有权和排他的管辖权。
　　空域权在法律上具有两种含义：一是国际法意义上的空域权，即国家对空域享有的领空主权。如《美国法典》第49卷第40103条明确了美国政府对美国空域是具有排他性主权的，而我国《民航法》《芝加哥公约》等也有相似的条款。《中华人民共和国民用航空法》第二条中华人民共和国的领陆和领水之上的空域为中华人民共和国领空，中华人民共和国对领空享有完全的、排他的主权。领土是国家存在的物质基础的客观存在，作为领土一部分的领空自然是客观存在的。客观存在的有形物或者有体物都是具备了物的属性和权益的，拥有物权。法律法规不会规范根本不存在的物，调整不存在的权利和义务，否则就失去现实意义，法律对空域的规定也正说明空域作為物存在的现实性。《物权法》第二条第3款的物权不仅包含了权利人依法对于特定物具有直接支配的权利，而且排他并同时具有所有权、用益物权和担保物权。
　　（二）国家作为空域权利的主体，应该享有对空域的物权
　　1。空域权的特点
　　首先空域权是权利主体对公共资源所享有的利益。美国空间权重要学说域理论认为空域属于公共财产，而我国民航业的相关规定中也表明了空域的国家资源属性。其次空域权是权利主体的自由意志与国家意志法定的结合，权利主体自由意志的实现受制于国家对空域的管控、对飞行时刻的分配、对机场的建设与规划、对空域的分类与划设等各类体现国家意志的法律法规、规章和操作规程等。所以空域权利主体的意志自由是在国家管控规则下的自由，而不是无条件的自由。再者空域权是限定个人空域物权后的一种公共资源利用权利，空域成为公共物品，是私人物权对社会利益的让渡。谁使用空域，是在怎样的规则之下使用的，怎样达到充分使用空域，从而使得公众利益与空域权主体利益达到最大化，是空域权正当化的基础。最后空域权是宪法保障的权利。空域是国家领土的重要组成部分，空域是国家领土要素。
　　2。确定空域的所有权归属是实现四强空管的前提
　　国内法目前没有对空域的物权事项做出任何规定，只能依据国际法理论推定所有权归国家而不是国内的物权法定原则。
　　《物权法》第二条第2款本法所称物，包括不动产和动产，动产是能够移动并且不因移动损害价值的物，不动产是不能够移动或虽可移动但却会因移动损害价值的物。空域是领陆和领水之上的一定高度的空气空间，地理位置是固定不动的具有土地和海域等不动产的特点；但是空域中的一些包含物如空气、水汽、风、电、日光以及一些还没有被认识和发现的物质又是不断运动和变化的。
　　这种没有确定所有权的空域自物权悬在空中，他物权也难以保证，给管理带来相当难度和危害。只有把空域当作具有资源性和可用性的物，是国家自然资源之一，应该纳入国家管理之中，才能在保证安全前提下增加投入和加强管理，提高利用效率，发挥应有的经济效益、社会效益和环境效益。
　　二、造成空域悬着物权的原因
　　（一）历史原因
　　从我国空域管理发展历史进程看，空域管理基本由部队负责，重点是强调国防安全和航空安全。1950年中央人民政府发布命令颁布了第一部《规则》，把空域管理和空防重任交给年轻的空军。随着空军的壮大和航空工业的快速发展，原《规则》部分内容已不能满足管理需要，1964年由国防部作了部分修改，1977年又由国务院和中央军事委员会再次修改。虽几次修改但空军统一领导全国飞行管制这一体制没有变化。1980年中国民用航空脱离部队建制，走企业化发展道路。1986年成立空管委统一领导空中交通管制，但具体仍由空军组织实施。我军的性质和任务是创造和平环境，不参预国家具体行政事务，但是域管理的特殊性使国家权力机关又不得不把这项应该由国家行政机关管理的事务交由空军来管理。
　　（二）经济发展必然
　　我国空域管理体制经历三个阶段：第一阶段突出主权以国防利益为主；第二阶段突出航空资源以国防利益和经济利益协调发展；第三阶段则是要突出综合利益强调资源性使自然效益和社会效益共同发展，在强调利用的同时更注意资源的保护。我国目前属第二阶段末期，国防经济利益得到充分提高和有效平衡，其他利益又在汹涌澎湃，空域管理体制和模式不可避免地面临剧烈变革，结果就是要充分科学地发挥空域资源，带动航空管制的现代化而迎接空域管理的新时代。
　　三、让空域悬着的物权软着陆的对策
　　（一）尽快对空域使用管理进行立法
　　1。要把空域物权立法纳入国家法律体系中考虑
　　不是因为有了航空活动才有空域，空域内的活动也不仅是航空活动，所以把空域管理放在《规则》之中不妥。航空单位作为空域的一个用户参与《规则》的制定，自然会更多地考虑自身利益而忽视相关利益，因此需要由国家权力机构制定一部更合理、科学的《中华人民共和国空域使用管理法》来明确空域的所有权、使用原则、管理体制、管理机构、执法机构等，规范和调整在空域使用及管理过程中产生的各种关系，其中主要有国家为了提高空域的使用效率进行投入和收益的关系，空域管理者和用户的关系，国防利益、经济利益和公众利益的关系，确立空域的所有权和监管权及两者的关系等等。从法律上落实国家层面空域管理的政策，把空域的使用、管理从有关业者管理调整到国家和政府管理，空域管理的约束力不仅是对空域用户，而是全国的公民机关和企事业单位。
　　2。要明确空域的物权所有权为国家所有
　　只有明确空域物权的国家归属性质才能理顺管理关系。第一应由国务院代表国家来行使空域管理权力，尽快建立健全有偿使用制度和空域使用申请批复等原则性和根本性制度；第二建立相应的空域管理机构，在国务院成立空域主管机构，建议划归国土资源部，并在县级以上人民政府建立相应的主管部门；民航内的空域管理部门从民航业独立出来划入相应的地方空域主管部门并作为该部门的派出机构来行使相应的职权；第三要明确各级机构的职能，各级空域主管部门及派出机构根据法律或相应部门的授权，在其职责范围内行使空域的所有权及管理职能；鉴于空域安全方面的特殊性，空域的安全监管权可仍由空軍负责。如在《中华人民共和国空域使用管理法》中明确此问题会造成立法困难，可另行制定《中华人民共和国空域安全监管法》。
　　（二）加强空域所有权和安全监管权的分工及协调
　　1。要确保空域所有权和安全监管权的主管部门能够各司其职
　　各级空域主管部门根据《中华人民共和国空域使用管理法》行使各项权利，实施行政管理。行政管理主要包括行使所有权及各项物权、行政审批权、行政检查权、行政处罚权，空域使用金的收缴和减免等事项。行政审批权应实施双重管理，即由部队空域管理部门和地方空域主管部门共同审批。地方空域主管部门主要进行地面事项的管理、行政处罚、行政复方等行政性管理，部队主要负责审批事项的把关和空中安全监管。鉴于政府从监管的力度、手段、任务等方面对空域内活动进行实时管理确有困难，所以空域的安全监管工作可按现行规定由各管制责任区的管制部门负责。
　　2。要建立空域所有权和安全监管权的主管部门之间的协作机制
　　空域所有权和安全监管权若要做到即分工又配合，双方必须建立一套行之有效的协调通报机制和程序，以保证行政管理和安全监管工作的协调性，促进空域资源的合理、高效的发挥效益。考虑到部队的空域管理单位隶属于航空管理部门，而航空管理部门又可能受航空单位的领导，这样需要建立垂直领导减少航空单位对空域管理的干涉，由空域管理部门根据法律、法规依法对空域进行管理。
　　（三）明确空域用户类别，通过立法确立使用原则
　　目前我国空域管理还没有具体的使用原则，只有一个针对航空用户的飞行调配原则由原来的《规则》确定；该原则已经不能适应现在的飞行需要，更不用说面对所有的空域用户。因此需要在国家权力机构主导下，通过立法确立空域使用原则。
　　首先把对空域有需求的单位、个人当作一个用户，再根据空域用户的性质及空域活动特点来划分用户类别。目前可分为公务类用户、公益类用户和商务类用户。军事、海关、警务、武警等航空器是属于国家应归为公务类用户；人影作业、大气探测、高空科学考察等服务对象不是一个特定的单位和个人而是社会公众可划为公益类用户；除公务类和公益类用户之外如民用航空公共运输飞行、通用飞行、气球等多为经营性活动应划为商务类用户。
　　空域使用原则就是确立谁有优先使用权的问题，从国家和社会整体利益出发，公务类用户、公益类用户应当享有优先使用权，其次才是商务类用户；不论哪类用户，使用权、相邻权及其他合法权益要受到法律保护。在保证国家、社会需要的前提下，兼顾其他组织集体和个人的利益，积极提倡符合条件的用户依法、合理的利用空域资源。
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